Wat is de achtergrond en juridische basis van onderzoek naar drugsmisbruik in het kader van rijgeschiktheidskeuringen?

Inleiding

Bij een vermoeden van rijden onder invloed van drugs, zal de politie de betrokkene vorderen om zijn medewerking te verlenen aan een bloedonderzoek. Het bloed van de betrokkene zal dan naar het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) worden gestuurd voor onderzoek. Op basis van dit onderzoek kan worden vastgesteld of betrokkene drugs heeft gebruikt, en zo ja welke drugs betrokkene heeft gebruikt en wat de concentratie was in het (gehemolyseerd) (vol) bloed. Voor verschillende soorten drugs zijn grenswaarden bepaald voor de maximaal toegestane concentratie in het bloed bij verkeersdeelname.

Wegenverkeerswet

In Nederland stelt de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) in artikel 111 dat een rijbewijs slechts wordt afgeven door de RDW (voorheen: Rijksdienst voor het Wegverkeer) als de aanvrager beschikt over voldoende rijvaardigheid en geschiktheid.^[1] Het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) toetst zowel de rijvaardigheid (theorie- en rijexamen) als de lichamelijke en geestelijke geschiktheid (rijgeschiktheid). Het CBR is, net als de RDW, een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) dat verantwoording aflegt aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Dit laat onverlet dat indien het CBR besluit een aanvrager geen rijbewijs te verlenen dan wel een reeds verleend rijbewijs te schorsen of ongeldig te verklaren, de betrokkene tegen zo’n besluit bezwaar kan maken bij het CBR en, vervolgens, in beroep en hoger beroep kan gaan (bij de bestuursrechter).

Maatregelen

Bestuurders die onder invloed van drugs worden aangehouden, kunnen door de politie bij het CBR worden gemeld. Het CBR kan de bestuurder verplichten een onderzoek te laten ondergaan door een psychiater (zie www.cbr.nl). Dit alles naast de mogelijke strafrechtelijke maatregelen die vanuit justitie kunnen worden opgelegd. Omdat de door het CBR opgelegde bestuursrechtelijke maatregelen volgens de rechter geen strafrechtelijke aanklacht (i.c. criminal charge) vormen, waardoor de betrokkene tweemaal voor hetzelfde feit zou worden bestraft, kunnen het CBR en justitie naast elkaar maatregelen opleggen bij rijden onder invloed van middelen. ^[2]

Personen van wie het CBR het rijbewijs ongeldig heeft verklaard na een onderzoek door een psychiater of door het weigeren mee te werken aan de opgelegde maatregel, worden, wanneer zij weer in het bezit willen komen van een geldig rijbewijs, ook door het CBR verwezen voor een onderzoek door een psychiater. Dit geldt eveneens voor diegenen die bij de aanvraag van een verklaring van geschiktheid hebben aangegeven de laatste vijf jaar een drugsprobleem te hebben gehad.

Sinds 1 juni 2011 bestaat ook de zogenoemde ‘recidiveregeling’ (art 123b Wvw), naast bovengenoemde bestuursrechtelijke maatregelen die het CBR kan opleggen, en de strafmaatregelen (boete, ontzegging, gevangenis) die de strafrechter kan opleggen. Op grond van deze regeling wordt het rijbewijs bij twee veroordelingen voor rijden onder invloed binnen vijf jaar bij de tweede veroordeling of het niet meewerken aan een speekselanalyse of bloedonderzoek van rechtswege volledig ongeldig. De betrokken persoon zal door middel van theorie- en praktijkexamen zijn rijbewijs opnieuw moeten zien te behalen. Daarbij dient hij ook een aanvraag voor een verklaring van geschiktheid in te dienen en kan het CBR de persoon naar een psychiater verwijzen.

Toetsing van rijgeschiktheid

Het CBR kent voor het toetsen van de rijgeschiktheid twee procedures:

1. Mededelingenprocedure^[3]: Voor personen met een geldig rijbewijs, die wegens een vermoeden van ongeschiktheid vanwege drugsgebruik door de politie bij het CBR zijn gemeld door middel van een mededeling op grond van artikel 130 Wvw. Criteria die tot zo’n vermoeden kunnen leiden, zijn neergelegd in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011. Ontvangt het CBR een dergelijke mededeling dan zal het CBR de betrokkene voor onderzoek naar een psychiater verwijzen.  De psychiater screent op de stoffen die in de mededeling staan genoemd.
2. Gezondheidsverklaringsprocedure (voorheen Eigen verklaringprocedure): Voor personen bij wie het rijbewijs in het verleden is gevorderd maar die het drugsmisbruik inmiddels gestaakt hebben en menen weer aanspraak te kunnen maken op dat rijbewijs. Deze procedure wordt ook gehanteerd bij personen die zelf aangeven dat ze een drugsprobleem hebben of hebben gehad en het rijbewijs willen gaan verwerven of verlengen. Omdat drugsmisbruik neigt tot recidiveren kunnen betrokkenen eerst nog een in tijd beperkt rijbewijs krijgen. Deze termijnbeperking kan één of drie jaar zijn. Betrokkenen sturen een zogenoemde gezondheidsverklaring (voorheen Eigen verklaring) in en worden dan door het CBR verwezen naar een psychiater.

Normen

In beide onderzoeken is de vraag of de persoon in kwestie rijgeschikt is voor het besturen van motorvoertuigen. De normen waaraan het CBR de rijgeschiktheid toetst zijn neergelegd in de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000. De normen in deze regeling komen tot stand op basis van adviezen van de Gezondheidsraad, externe deskundigen en de minimumnormen in Annex III van de Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (derde Europese richtlijn). Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) zijn de normen in de Regeling eisen geschiktheid 2000 bindend. ^[4] Het CBR kan en mag bij zijn besluiten daar niet van afwijken.

In hoofdstuk 8 van de Regeling eisen geschiktheid 2000 staan de normen bij het gebruik van drugs. Deze norm is gebaseerd op een advies van de Gezondheidsraad uit 1994 (Gezondheidsraad, Medische Rijgeschiktheid. Herziening advies 1985, Den Haag: Gezondheidsraad, 1994). Paragraaf 8.8 van deze regeling (zie kader) stelt dat bij personen bij wie misbruik van psychoactieve middelen is vastgesteld, waaronder misbruik van drugs, ongeschikt zijn voor ieder rijbewijs totdat aannemelijk en aantoonbaar is dat zij het misbruik één jaar hebben gestaakt.

Dat betekent dat als er sprake is van drugsmisbruik, het rijbewijs door het CBR ongeldig wordt verklaard, dan wel er geen verklaring van geschiktheid wordt afgegeven en geen rijbewijs kan worden aangevraagd.

Achtergrond

De onderzoeken naar rijgeschiktheid in het kader van drugsmisbruik staan -door tussenkomst van het CBR- primair in dienst van de verkeersveiligheid en zijn onderworpen aan medische en juridische eisen:

• Medisch: is er sprake van drugsmisbruik waardoor de persoon in kwestie een gevaar vormt voor de verkeersveiligheid?
• Juridisch: komt het besluit met betrekking tot de rijgeschiktheid voor het rijbewijs van een bestuurder in relatie tot - al dan niet - drugsmisbruik zorgvuldig tot stand?

Deze context brengt bijzonderheden rondom doel en betrouwbaarheid met zich mee. Het doel van het onderzoek is de beoordeling van de rijgeschiktheid en daardoor anders dan bij een onderzoek ten dienste van een behandeling in de curatieve geestelijke gezondheidszorg. In dat laatste geval staat het belang van de patiënt centraal.^[5] De gangbare diagnostische systemen daartoe zijn ontworpen vanuit behandeldoelen. Hierbij zijn etiologie, pathofysiologie, ernst van de ziekte, prognose en motivatie voor gedragsverandering van belang. Daarmee verschilt het onderzoek naar rijgeschiktheid van onderzoek in het kader van de curatieve psychiatrische en/of verslavings diagnostiek.

Voor een juiste procedure en adequaat medisch handelen is het belangrijk dat de psychiater die het onderzoek naar rijgeschiktheid verricht zich rekenschap geeft van de consequenties die deze verschillen met zich meebrengen. Een (forensische) beoordeling in het kader van een onderzoek naar de rijgeschiktheid in het kader van drugsmisbruik dient in eerste instantie geen behandeldoel, maar is primair gericht op het algemene belang van de verkeersveiligheid. Er wordt in deze context dan ook niet van patiënt gesproken maar van ‘de betrokkene’ of ‘de te keuren persoon’, in deze richtlijn verder ‘betrokkene’ genoemd.

Drugsmisbruik in de context van onderzoek naar rijgeschiktheid

In het onderzoek naar rijgeschiktheid wegens drugs gaat het om de vaststelling of er sprake is van misbruik. Het in de wet gehanteerde begrip drugsmisbruik wordt in de Regeling eisen geschiktheid niet nader gedefinieerd. De Regeling stelt dat ook het regelmatig gebruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs) in dusdanige hoeveelheden dat het rijgedrag daardoor ongunstig wordt beïnvloed valt onder het begrip misbruik van psychoactieve middelen.

Bij het vaststellen of er sprake is van drugsmisbruik in de zin der wet vereist de wetgever nadrukkelijk een strenge opstelling van de keurend specialist, in dit geval de psychiater, gegeven de gevaren die het gebruik van deze middelen opleveren voor de verkeersveiligheid.

Misbruik in ruime zin

De jurisprudentie van de afgelopen dertig jaar rondom onderzoek naar middelenmisbruik in het kader van rijgeschiktheidskeuringen leert dat het hier gaat om een ruim begrip van problematisch gebruik of misbruik (‘misbruik in ruime zin’), waarbij het niet uitsluitend gaat over wat de betrokkene zelf zegt over zijn gebruik of een toetsing aan ziekteclassificatie criteria.[6]

Onder ‘drugsmisbruik in de zin der wet’ wordt in deze richtlijn daarom verstaan: het drugsgebruik in hoeveelheden dat het rijgedrag daardoor ongunstig wordt beïnvloed en/of de (beschrijvende) psychiatrische diagnose, gebaseerd op alle klinisch relevante gegevens.

Ten aanzien van het onderzoek naar drugsmisbruik in het kader van rijgeschiktheids-keuringen betekent dit dat de psychiater nooit uitsluitend afgaat op de Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM-5) classificatie (APA, 2014) maar de beoordeling of sprake is van drugsmisbruik baseert op uitgebreid en nauwkeurig onderzoek, bestaande uit feiten, symptomen, gedragingen en gegevens (zie nadere opsomming hieronder) en het totaalbeeld dat daaruit naar voren komt.

Het betekent dat de resultaten van het onderzoek voor de psychiater aanleiding kunnen zijn om te concluderen dat sprake is van drugsmisbruik, zoals in de wet bedoeld wordt, ook al voldoet de betrokkene niet aan de DSM-5 criteria ‘stoornis in het gebruik van middelen’. In de praktijk van onderzoek naar rijgeschiktheid komt dit veelvuldig voor.[7]

Medicinaal gebruik

Drie drugs waarvoor grenswaarden gelden, worden tevens als geneesmiddel voorgeschreven. Het betreft dexamfetamine, medicinale cannabis en morfine. Medicinaal gebruik vereist dat het op voorschrift van een arts en via een apotheek wordt verstrekt. De Gezondheidsraad heeft het standpunt ingenomen dat het gebruik van deze geneesmiddelen iemand rijongeschikt maakt (Gezondheidsraad, 2016). Een uitzondering is mogelijk voor zover psychostimulantia in therapeutische dosering gebruikt worden voor de behandeling van ADHD bij volwassenen, narcolepsie of pathologische hypersomnolentie en indien er geen rijgevaarlijke bijwerkingen zijn (REG 2000, artikel 10.4).

Bij de parlementaire behandeling van de Wet drugs in het verkeer is over het gebruik van drugs als geneesmiddel gesproken.^[8] De Kamer heeft toen ingestemd met de lijn om geen onderscheid te maken tussen medicinaal en recreatief gebruik van de stoffen, omdat de verkeersveiligheid in de Wegenverkeerswet 1994 centraal staat en niet de reden van gebruik. De huidige handhavingspraktijk wijst uit dat het aantal bestuurders dat op medisch voorschrift geneesmiddelen gebruikt en in het strafrecht komt, zeer klein is. De politie neemt in beginsel alleen een speeksel- of psychomotorische test af als een bestuurder verkeersonveilig gedrag of uiterlijke kenmerken vertoont die kunnen wijzen op drugsgebruik.^[9]

De wet wijkt af van de aanbevelingen in de landelijke samenwerkingsafspraak (LESA) Geneesmiddelen en verkeersveiligheid van NHG en KNMP en de adviezen op rijveiligmetmedicijnen.nl. Daarin staat dat na twee weken gebruik van morfine of medicinale cannabis verkeersdeelname als veilig wordt beschouwd, tenzij er sprake is van bijwerkingen die de rijvaardigheid beïnvloeden. In 2017 pleitte de KNMP in een brief aan de Tweede Kamer voor een spoedwijziging van de Wegenverkeerswet. Er wordt op dit moment door betrokken organisaties en departementen gewerkt aan een (wettelijke) oplossing voor verkeersdeelnemers die op medisch voorschrift gebruiken. In een officiële bekendmaking uit 2018 schrijft de minister over medicinaal gebruik dat bestuurders die op medisch voorschrift en onder behandeling van een arts geneesmiddelen gebruiken en voldoen aan de geschiktheidseisen van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), moeten kunnen deelnemen aan het verkeer zonder daarbij strafbaar te zijn.[10] Uit bestaande jurisprudentie komt naar voren dat het CBR in voorkomende gevallen van medicinaal gebruik, rijgeschiktheid niet categorisch uitsluit. Een medicinale cannabisgebruiker kan rijgeschikt worden verklaard, mits het door een arts wordt voorgeschreven en via de apotheek wordt geleverd en geen rijgevaarlijke bijwerkingen worden ervaren.[11]

Aan te leveren stukken CBR

Voorafgaande aan een onderzoek levert het CBR aan de keurend psychiater relevante informatie (onder andere samenvatting aanhoudingsgegevens, bestaande medische informatie, voorgaande rapporten, eventueel gevolgde Educatie Maatregel Alcohol en verkeer (EMA-cursus), contactgegevens). De psychiater heeft deze stukken voorafgaand aan het onderzoek nodig om het onderzoek te plannen, kennis te nemen van de vraagstelling, eventuele voorgeschiedenis en de situatie ten tijde van de aanhouding.

Daarnaast is het voor de keurend psychiater vooraf kunnen inzien van het dossier en wetenschap hebben van de inhoud essentieel in verband met de persoonlijke veiligheid. Niet alle onderzoeken kunnen in een solopraktijk (doorgaans aan huis) worden verricht gezien de semi-forensische inhoud die de casus soms heeft of gezien het gedrag van betrokkene bij voorgaande aanhoudingen of onderzoeken of een reeds bekende - in dit verband relevante - psychiatrische diagnose.

Specialistisch rapport

De Regeling eisen geschiktheid 2000 stelt dat voor de beoordeling een ‘specialistisch rapport’ is vereist, dat wil zeggen een rapport van een ‘onafhankelijk specialist’. Hiermee wordt gedoeld op een rapport dat is opgesteld en ondertekend door een medisch specialist, waarbij het is toegestaan dat delen van het onderzoek onder supervisie en verantwoordelijkheid van de specialist zijn uitgevoerd door een derde. Aangezien in hoofdstuk 8 sprake is van ‘Psychiatrische stoornissen’ is een onafhankelijk psychiater de betreffende specialist, die door het CBR wordt aangewezen voor nader onderzoek.

Met onafhankelijk wordt in dit kader bedoeld:

1. De psychiater is niet de behandelend psychiater van betrokkene.
2. De psychiater is niet in dienst van het CBR.
3. De psychiater is niet onderworpen aan enige vorm van beïnvloeding of correctie van het oordeel vanuit het CBR en
4. De psychiater heeft geen andere relatie met de betrokkene.

Het CBR verzoekt de psychiater de persoon in kwestie te onderzoeken en zijn rijgeschiktheid te toetsen aan de normen in de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000.

De door het CBR aangewezen psychiater moet voldoen aan de voorwaarden in de ‘Beleidsregel keuring medisch specialisten’ (Besluit Directie CBR) ^[12], die ook te vinden zijn op de website van het CBR. ^[13] Voor psychiaters die nooit eerder onderzoek naar rijgeschiktheid hebben verricht, verlangt het CBR deelname aan een introductiecursus, alvorens ze een begin maken met het doen van onderzoek. Volgens de werkgroep verdient het aanbeveling dat de psychiater daarnaast de (geaccrediteerde) nascholingscursussen volgt, die onder andere door het CBR of de NVvP worden georganiseerd en een minimumaantal onderzoeken uitvoert om de deskundigheid op peil te houden. De werkgroep adviseert hierbij een minimumaantal van 20 onderzoeken per jaar, waarvan minimaal eenderde onderzoeken in het kader van de mededelingenprocedure.

Als de keurend psychiater meent dat hij of zij niet ‘onafhankelijk’ is, dan wel indien niet wordt voldaan aan de eisen van onpartijdigheid en deskundigheid, dan wel indien er andere beletselen zijn voor het verrichten van een onderzoek, dient de psychiater zich niet beschikbaar te stellen. Het is aan de psychiater om zich van deze verantwoordelijkheid bewust te zijn en dit tijdig te melden, bij voorkeur uiteraard voordat het onderzoek bij betrokkene plaatsvindt.

De psychiater stelt op basis van het onderzoek een rapportage op en stuurt het rapport binnen de wettelijk vastgestelde termijn ^[14] aan het CBR. Vervolgens beslist het CBR - eveneens binnen een wettelijk vastgestelde termijn^[15] - over het al dan niet ongeldig verklaren van het rijbewijs (in geval van een mededelingenprocedure) dan wel over het al dan niet registreren van een verklaring van geschiktheid (in geval van de gezondheidsverklaringsprocedure).

Bij de gezondheidsverklaringsprocedure wordt tevens een onderbouwd advies gegeven over een eventuele termijnbeperking. Het advies kan zijn:

• Rij-ongeschikt.
• Geschikt met een termijnbeperking van 1 of 3 jaar (dit gezien de recidiefkans na bewezen problemen met drugs).
• Geschikt zonder termijnbeperking.

Het onderzoek dat aan een specialistische rapportage vooraf gaat vindt plaats in een juridische context. Dat impliceert dat er eisen gesteld worden aan het onderzoek, de rapportage en het naleven van de rechten van betrokkene (zie ook module 2).

Volgens vaste rechtspraak is het aan het CBR om te bewijzen dat betrokkene niet (meer) rijgeschikt is. ^[16] Het CBR zal aan een dergelijk besluit de conclusie van een onafhankelijk psychiater ten grondslag leggen, tenzij het CBR constateert dat het rapport van de psychiater niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet (art. 3:2 Algemene wet bestuursrecht). ^[17]

Het onderzoek van de psychiater in het kader van de mededelingenprocedure betreft het stellen van een deugdelijk onderbouwde conclusie over drugsmisbruik in het kader van de Regeling eisen geschiktheid 2000, Wegenverkeerswet. Het is aan het CBR om op basis van deze conclusie een besluit te nemen over de rijgeschiktheid.

Het oordeel en het advies van de psychiater in het kader van de gezondheidsverklaringsprocedure betreft het stellen van een deugdelijk onderbouwde conclusie over drugsmisbruik in het kader van de Regeling eisen geschiktheid 2000, Wegenverkeerswet en het geven van een advies over een eventuele termijnbeperking. Ook hier is het voorbehouden aan het CBR om op basis van dit oordeel en advies een besluit te nemen over de rijgeschiktheid en de termijnbeperking.

Het CBR dient zich, indien het een advies aan zijn besluitvorming ten grondslag wil leggen, ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ervan te vergewissen dat dit advies - naar wijze van totstandkoming - zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is. In het kader van deze vergewisplicht kan het CBR de keurend psychiater om verduidelijking van conclusie of onderdelen daarvan vragen. Het CBR mag hierbij de psychiater niet beïnvloeden, deze moet immers onafhankelijk kunnen blijven.